KEBIJAKAN FISKAL DAN MONETER DALAM PEMBANGUNAN

Masih melanjutkan inisiasi mata kuliahEkonomi Moneter, masuk Inisiasi 6, bagi yang ingin download versi word document klik inisiasi_6.

1. Pendahuluan 

Masalah dan cakupan dalam pembahasan makroekonomi dapat digolongkan atas empat kelompok besar, yaitu pertumbuhan ekonomi (growth), inflasi (inflation), pengangguran (unemployment) dan neraca pembayaran (balance of payment).  Untuk menangani persoalan-persoalan makroekonomi tersebut, misal ingin meningkatkan atau mengejar pertumbuhan ekonomi pada suatu tingkat tertentu, secara teoritis dapat didekati dengan dua cara, yaitu :

1. Demand management. Pendekatan ini dilakukan pada upaya pengendalian makroekonomi yang bertumpu pada pengelolaan permintaan agregat atau aggregate demand (AD), artinya demand management adalah kebijakan pengendalian makroekonomi yang utama. Ada dua kebijakan pokok dengan pendekatan ini yaitu kebijakan fiskal (fiscal policy) dan kebijakan moneter (monetary policy). Kebijakan fiskal biasanya eksekusinya lambat, karena untuk mengimplementasikannya harus melalui prosedur yang cukup panjang, misalnya perlu pembahasan (public hearing) dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).  Namun demikian, dari segi efektivitas kebijakan ini lebih ampuh.  Di sisi lain, kebijakan moneter, merupakan kebijakan yang dapat dieksekusi secara cepat  atau dapat dilakukan seketika, karena kebijakan ini dimiliki oleh otoritas moneter dalam hal ini Bank Indonesia.  Namun, seringkali pengaruh kebijakan tersebut lambat dan tidak selalu seperti yang diharapkan dan biasanya sifatnya untuk mengatasi masalah dalam jangka pendek atau sesaat saja.


2. Supply Management. Upaya pengendalian makroekonmi dengan pendekatan ini sampai saat ini masih sulit dilakukan, karena menyangkut teknologi yang sifatnya jangka panjang.  Teori Keynes yang merupakan demand side dari makroekonomi masih mendominasi kebijakan yang dipegang pada sebagian besar negara.  Apa yang terjadi dengan harga dan output (GNP) hanya mengikuti apa yang terjadi dengan permintaan agregat.  Sehingga kebijakan-kebijakan makro harus diarahkan bagaimana mempengaruhi permintaan agregat agar pada tingkat yang sesuai dengan yang diinginkan.  Menurut dasar logika ini, penawaran agregat (aggregat supply) dianggap seolah-olah sebagai sesuatu yang (paling tidak dalam jangka pendek) tidak dapat dipengaruhi secara langsung, tetapi hanya secara tidak langsung lewat permintaan agregat.  Akhir-akhir ini ahli makroekonomi mulai sadar akan pentingnya pengaruh kebijakan makro pada sisi penawaran (supply side), sehingga analisa makro dapat menjadi lebih berimbang.  Kesulitan utamanya adalah bahwa sampai sat ini belum dapat dirumuskan hubungan yang jelas antara kebijakan-kebijakan makro dengan sisi penawaran ini.  Setidak-tidaknya belum ada rumusan semantap atau semapan teori mengenai sisi permintaan.

Dari uraian di atas menunjukkan bahwa pemikiran makroekonmi Keynes dengan demand managemant masih mendominasi dalam memecahkan persoalan-persoalan makroekonomi.  Tulisan ini hanya akan membahas pengelolaan makroekonomi dari sisi demand management yaitu pada aspek kebijakan moneter.

 2. Posisi dan Arti IS-LM Dalam Penentuan Kebijakan

Pada posisi normal, kurva LM mempunyai slope positif dan kurva IS berslope negatif.  Dalam kasus-kasus ekstrim akan dijumpai dimana kurva LM dan IS salah satu  atau kedua-duanya dapat vertikal dan horisontal.  Uraian berikut memperlihatkan empat keadaan, dimana kurva LM horisontal, LM vertikal, IS horisontal dan IS vertikal, serta implikasi kebijakan yang harus diambil.

Kasus ekstrim pertama yaitu kurva LM vertikal.  Kasus ini mendekati teori klasik, sehingga sering disebut kasus klasik.  Keadaan ini terjadi jika tidak ada permintaan uang untuk spekulasi, sehingga total permintaan untuk uang menjadi inelastis sempurna dalam kaitannya dengan tingkat bunga, artinya permintaan uang sepenuhnya ditentukan oleh tingkat pendapatan.  Pada kasus ini kebijakan fiskal tidak efektif.  Pergeseran kurva IS akan meningkatkan atau menurunkan tingkat bunga dan tidak merubah income sehingga jika kebijakan fiskal dilakukan maka mengakibatkan complete crowding out.  Oleh karenanya kebijakan yang efektif adalah kebijakan moneter yang menghasilkan peningkatan income, karena investasi meningkat sebagai akibat dari menurunnya tingkat bunga, seperti yang ditunjukkan pada Gambar 1.


Gambar 1. Kurva LM Vertikal (Complete Crowding Out
(Sumber Galbraith dan Darity, 1994)

Kasus ekstrim kedua yaitu kurva LM horisontal.  Kurva LM ini horisontal karena permintaan uang yang bersifat elastis sempurna terhadap tingkat bunga.  Pada kasus seperti kebijakan moneter tidak efektif, sebaliknya kebijakan fiskal akan sangat efektif, karena pergeseran ke kanan atas kurva IS sepanjang kurva LM yang horisontal akan meningkatkan income atau output tanpa mempengaruhi tingkat suku bunga.  Kasus seperti ini sering disebut liquidity trap atau kasus Keynesian ( Gambar 2).



Gambar 2. Kurva LM Horisontal (Liquidity Trap)

Kasus esktrim ketiga yaitu kurva IS horisontal.  Kurva IS yang horisontal ini terjadi jika investasi bersifat elastis sempurna terhadap tingkat bunga.  Pada kasus ini suatu peningkatan dalam pengeluaran pemerintah tidak berpengaruh terhadap income, karena kenaikan yang kecil terhadap tingkat bunga itu akan menyebabkan investasi swasta menurun dengan jumlah yang sama (crowding out).  Oleh karenanya kebijakan yang efektif adalah kebijakan moneter yang dapat meningkatkan income pada full employment tanpa mempengaruhi tingkat suku bunga.  Hal itu diperlihatkan pada Gambar 3.


Gambar 3. Kurva IS Horisontal

Kasus ekstrim keempat adalah kurva IS vertikal.  Kasus ini terjadi jika konsumsi dan investasi sama sekali tidak respon terhadap tingkat suku bunga.  Kebijakan yang efektif adalah kebijakan fiskal dan tidak akan terjadi crowding out.  Peningkatan pengeluaran pemerintah dapat dengan cepat menghasilkan keadaan full employment seperti yang ditunjukkan pada Gambar 4.  Sebaliknya kebijakan moneter tidak akan efektif pada kasus seperti ini.


Gambar 4. Kurva IS Vertikal

1. Pengertian dan Instrumen Kebijakan Moneter

Kebijakan moneter adalah tindakan  pemerintah (atau Bank Sentral) untuk mempengaruhi situasi makroekonomi yang dilaksanakan melalui pasar uang.  Secara khusus, kebijakan moneter dapat diartikan sebagai tindakan makro pemerintah (Bank Sentral) dengan cara mempengaruhi proses penciptaan uang.  Proses pencipatan uang ini dapat mempengaruhi jumlah uang beredar.  Dengan mempengaruhi jumlah uang beredar pemerintah dapat mempegnaruhi tingkat suku bunga yang berlaku di pasar uang.  Dan melalui tingkat suku bunga pemerintah dapat mempengaruhi pengeluaran investasi (I), dan selanjutnya permintan agregat (AD) dan pada akhirnya tingkat harga (P) dan output.

Dianggap atau diasumsikan bahwa setiap anggota masyarakat menghasilkan barang-barang dengan tujuan untuk dijual ke pasar, pertukaran dilakukan dengan menggunakan uang dan jasa-jasa sistem bank dan pasar uang maupun pasar modal yang keadaannya sudah berjalan dengan baik.  Di dalam perekonomian yang mempunyai sifat-sifat yang demikian tingkat pengeluaran masyarakat dapat diatur dengan mempengaruhi penawaran uang dalam masyarakat atau mempengaruhi tingkat bunga.  Kebijakan pemerintah untuk tujuan dan  maksud yang demikian dinamakan kebijakan moneter.  Kebijakan tersebut berkaitaan dengan berbagai kebijakan atau tindakan yang diambil untuk mengatur uang yang beredar serta biaya dan ketersediaan kredit dalam perekonomian.

Kebijakan moneter biasanya dilakukan oleh pemerintah, dalam hal ini Bank Sentral atau untuk Indonesia Bank Indonesia yang menurut undang-undang keberadaannya adalah independen.  Seringkali Bank Sentral disebut sebagai otoritas moneter, karena dengan sifat independen tersebut Bank Indonesia mempunyai wewenang melakukan pengendalian uang yang beredar untuk maksud tertentu.  Oleh karenanya perlu diketahui apa fungsi dan dari lembaga otoritas moneter tersebut.

Otoritas moneter adalah lembaga yang melaksanakan pengendalian moneter dengan fungsi:

• Mengeluarkan dan mengedarkan uang kartal sebagai alat pembayaran yang sah


• Memelihara dan menjaga posisi cadangan devisa


• Melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap bank-bank


• Memegang kas pemerintah

Kebijakan moneter yang akan dibahas disini berdasarkan asumsi yang diberikan di atas, dimana kebijakan yang akan diuraikan terutama untuk negara-negara maju seperti Amerika Serikat dan negara-negara Eropa.  Sedangkan di negara-negara berkembang lainnya kebijakan seperti ini perlu dilakukan penyesuaian sesuai keadaan perekonomian yang  bersangkutan, serta kesulitan-kesulitan dalam pelaksananya.  Kesulitan dan permasalahan ini akan dibahas kemudian.

Pada umumnya di negara-negara maju, kebijakan moneter dilakukan dengan tiga instrumen kebijakan.  Ketiganya adalah operasi pasar terbuka atau open market operation, kebijakan cadangan wajib minimum atau legal reserve ratio atau required reserve ratio (RR_r), dan penentuan tingkat suku bunga diskonto (discount rate).

1. Kebijakan Pasar terbuka.

Kebijakan ini menaikkan dan menurunkan jumlah cadangan bank umum yang ada pada bank sentral untuk mempengaruhi penawaran uang.  Hal tersebut dilakukan dengan membeli atau menjual surat berharga atau obligasi di pasar terbuka.  Jika bank sentral ingin menambah suplai uang maka bank sentral akan membeli obligasi, dan sebaliknya bila akan menurunkan jumlah uang beredar maka bank sentral akan menjual obligasi.

2. Cadangan Wajib Minimum.  Bank sentral umumnya menentukan angka rasio minimum antara uang tunai (reserve) dengan kewajiban giral bank (demand deposits), yang biasa disebut minimum legal reserve ratio.  Apabila bank sentral menurunkan angka tersebut maka dengan uang tunai yagn sama, bank dapat menciptakan uang dengan jumlah yang lebih banyak daripada sebelumnya.  Sebaliknya, apabila pemerintah menghendaki mengurangi jumlah uang yang beredar, yang sering disebut dengan tight money policy, dapat dilakukan dengan cara menaikkan minimum legal reserve ratio. Nilai dari multiplier moneter tergantung pada cadangan wajib minimum.


3. Penentuan Discount Rate.  Apabila bank sentral menaikkan tingkat diskontonya maka jumlah uang nominal yang beredar akan cenderung berkurang, dan jika pemerintah menghendaki jumlah uang yang beredar bertambah, maka diskonto bank sentral harus diturunkan.  Bank sentral merupakan sumber dana bagi bank-bank umum atau komersial dan sebagai sumber dana yang terakhir.  Bank komersial dapat meminjam dari bank sentral dengan tingkat suku bunga sedikit di bawah tingkat suku bunga kredit jangka pendek yang berlaku di pasar bebas. Discount rate yang bank sentral kenakan terhadap pinjaman ke bank komersial mempengaruhi tingkat keuntungan bank komersial tersebut dan keinginan meminjam dari bank sentral.  Ketika discount rate relatif rendah terhadap tingkat bunga pinjaman, maka bank komersial akan mempunyai kecendrungan untuk meminjam dari bank sentral.

1. Efektifitas Kebijakan Moneter

Pada Gambar 5 menunjukkan cara kerja dan efektivitas kebijakan moneter.  Kebijakan moneter menggeser kurva LM dari LM₀ ke LM₁, maka keseimbangan IS-LM berada pada :

1. Kisaran liquidity trap, yaitu bagian dari kurva LM yang horisontal. Kebijakan moneter pada kisaran in tidak akan efektif, karena tidak akan mampu menaikkan tingkat pendapatan nasional.  Pada tingkat bunga yang begitu rendah harga surat berharga atau obligasi menjadi begitu tinggi, sehingga semua orang akan meramalkan akan terjadinya penurunan harga surat-surat obligasi.  Dengan ramalan seperti itu, maka tambahan uang yang tersedia untuk spekulasi tidak dibelikan lagi untuk surat berharga melainkan disimpan dalam bentuk uang.  Dengan bergesernya kurva LM ke kanan, pada kurva IS adalah IS₁, maka titik keseimbangan IS-LM tidak pindah dari tempat semula (y₁) dan tingkat bunga tetap r₁.  Keadaan liquidity trap ini sering dijumpai dalam masa depresi yang parah, dimana seolah-olah pasar uang “macet” sehinga kebijakan moneter tidak efektif.

gambar5 Efektifitas Kebijakan Moneter

2. Kisaran intermediate atau daerah tengah, yaitu bagian dari kurva LM yang berada antara daerah klasik dan Keynes. Pada kasus ini, elastisitas tingkat bunga kurva LM lebih besar daripada nol. Akan tetapi lebih kecil daripada tidak terhingga.  Pada kisaran ini kebijakan moneter mampu menaikan tingkat pendapatan nasional, tetapi tidak seefektif di daerah klasik.


3. Kisaran klasik, yaitu bagian dari kurva LM vertikal. Disebut daerah klasik karena dari daerah inilah kesimpulan secara teoritis dihasilkan oleh kaum klasik.  Dengan peningkatan jumlah uang beredar yang sama, misal titik keseimbangan IS-LM berada di tengah-tengah, maka pertambahan pendapatan nasional hanya sebesar y₂y₄, sedangkan apabila titik keseimbangan IS-LM di dalam daerah klasik maka tambahan pendapatan nasional akan sebesar y₃y₅.  Nilai y₃y₅ lebih besar dari y₂y₄  sehingga dapat disimpulkan bahwa kebijakan moneter efektif di daerah klasik.

Efektifitas kebijakan moneter mendapat kritikan dari ekonom Milton Friedman.  Menurut Friedman bahwa kebijakan moneter tidak akan efektif karena satu hal, yaitu sulitnya diterka atau diperkirakan berapa besar dan kapan efeknya akan terasa, sebagaimana yang diutarakan pada pendahuluan tulisan ini.  Friedman tidak mengatakan bahwa kebijakan moneter tidak akan mempunyai pengaruh terhadap situasi makro, tetapi menurutnya dalam praktek sulit untuk menentukan berapa besar dan kapan pengaruh dari suatu kebijakan moneter yang diambil hari ini, karena situasi makro selalu berubah.  Sehingga besar kemungkinan efek kebijakan yang diinginkan untuk mengatasi situasi, misal triwulan atau catur wulan yang lampau baru muncul dan terasa pada triwulan atau catur wulan ini, sedangkan situasi makro triwulan atau catur wulan ini dapat saja sudah berubah.  Keadaan seperti itu dikatakan policy lags dimana kebijakan moneter tidak efektif karena adanya perbedaan waktu antara diambilnya tindakan moneter dengan timbulnya efek kebijakan tersebut yang tidak dapat diketahui secara persis atau pasti.

Kebijakan Fiskal

Kebijakan Fiskal adalah suatu kebijakan ekonomi dalam rangka mengarahkan kondisi perekonomian untuk menjadi lebih baik dengan jalan mengubah penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Kebijakan ini mirip dengan kebijakan moneter untuk mengatur jumlah uang beredar, namun kebijakan fiskal lebih mekankan pada pengaturan pendapatan dan belanja pemerintah.

Instrumen kebijakan fiskal adalah penerimaan dan pengeluaran pemerintah yang berhubungan erat dengan pajak. Dari sisi pajak jelas jika mengubah tarif pajak yang berlaku akan berpengaruh pada ekonomi. Jika pajak diturunkan maka kemampuan daya beli masyarakat akan meningkat dan industri akan dapat meningkatkan jumlah output. Dan sebaliknya kenaikan pajak akan menurunkan daya beli masyarakat serta menurunkan output industri secara umum.

Kebijakan fiskal merujuk pada kebijakan yang dibuat pemerintah untuk mengarahkan ekonomi suatu negara melalui pengeluaran dan pendapatan (berupa pajak) pemerintah. Kebijakan fiskal berbeda dengan kebijakan moneter, yang bertujuan men-stabilkan perekonomian dengan cara mengontrol tingkat bunga dan jumlah uang yang beredar. Instrumen utama kebijakan fiskal adalah pengeluaran dan pajak. Perubahan tingkat dan komposisi pajak dan pengeluaran pemerintah dapat mempengaruhi variabel-variabel berikut:

• Permintaan agregat dan tingkat aktivitas ekonomi


• Pola persebaran sumber daya


• Distribusi pendapatan